임기 늘리면 현직 제외, 줄이면 적용될 수 있다
헌법 제128조 제2항은 대통령 임기를 연장하거나 중임을 허용하는 개헌은 제안 당시 대통령에게 효력이 없다고 정하지만, 임기를 단축하는 개헌은 이 조항의 대상이 아니다. 따라서 임기를 늘리는 개헌은 현직 대통령이 혜택을 볼 수 없는 반면, 임기를 줄이는 개헌은 현직에게도 적용될 여지가 있다. 실제 적용 여부는 개정안 부칙 규정과, 국회 재적 3분의 2 찬성·국민투표 과반이라는 관문을 통과하는지에 달려 있다.
개헌은 어떤 단계를 거치나
헌법을 바꾸는 절차는 헌법 스스로가 정해 두고 있다. 순서는 발의, 공고, 국회 의결, 국민투표, 공포로 이어지며, 각 단계의 요건은 다음과 같다.
- 발의: 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 개정안을 낸다.
- 공고: 대통령이 20일 이상 개정안을 공고한다.
- 국회 의결: 공고일로부터 60일 이내에, 재적의원 3분의 2 이상이 찬성해야 한다.
- 국민투표: 국회 의결 후 30일 이내에 붙여, 국회의원 선거권자 과반수가 투표하고 그 투표자의 과반수가 찬성해야 한다.
- 공포: 국민투표를 통과하면 개정이 확정되고 대통령이 즉시 공포한다.
핵심은 두 개의 문턱이다. 국회에서 3분의 2, 국민투표에서 과반이라는 조건을 모두 넘어야 한다. 어느 한쪽이라도 막히면 개정안은 그대로 무산된다.
'임기 단축'은 왜 현직에게 적용될 수 있나
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독자가 가장 궁금해하는 대목은 임기 단축이 지금 대통령에게도 적용되느냐다. 여기서 갈림길이 되는 조항이 헌법 제128조 제2항이다.
이 조항은 "대통령의 임기 연장 또는 중임 변경을 위한 헌법 개정은 그 헌법 개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다"고 정한다. 권력자가 자기 임기를 늘리려고 개헌을 밀어붙이는 것을 막기 위한 안전장치다. 그래서 임기를 연장하거나 중임을 새로 허용하는 개헌은 현직 대통령이 그 혜택을 볼 수 없다.
문제는 이 조항이 겨냥하는 것이 '유리한 변경'뿐이라는 점이다. 임기를 줄이는 개헌은 제128조 제2항이 말하는 연장·중임 변경에 해당하지 않는다. 따라서 임기 단축은 현직 대통령에게도 적용될 수 있다는 해석이 나온다. 스스로에게 불리한 변경까지 막을 이유는 없기 때문이다.
다만 이는 조항의 문언 해석이고, 실제 적용은 개정안 부칙에 현직 임기를 어떻게 정하느냐에 따라 갈린다. 개헌안이 현직 임기 단축을 명시하면 적용되고, 별도 규정을 두지 않으면 다투어질 소지가 있다.
지금 논의는 어디까지 왔나
이재명 대통령은 4년 중임 또는 연임제로 권력구조를 바꾸는 개헌이 일관된 입장이라고 밝혔다. 임기 단축에 대해서도 "개헌을 위해 임기 단축이 필요하다면 수용할 수 있다는 것이 2022년 대선 당시 입장이었고 지금도 같다"고 말했다.
정부 해석도 방향이 잡혀 있다. 법제처는 8월 12일, 대통령 임기를 연장하거나 중임을 허용하는 개헌은 제안 당시 대통령에게 적용되지 않는다며 제128조 제2항을 직접 인용했다. 지난해 국정감사에서 "국민이 결단할 문제"라며 모호하게 답했던 것과 견주면 입장이 분명해진 셈이다. 강훈식 대통령비서실장도 현직 대통령의 연임을 포함한 개헌은 헌법 체계가 허용하지 않는다고 선을 그었다.
실제 시행까지 남은 관문
정리하면 답은 개헌의 '방향'에 달려 있다. 임기를 늘리는 개헌이라면 현직 대통령은 제외되고, 줄이는 개헌이라면 현직에게도 적용될 여지가 있다.
여기서 확인해야 할 지점은 세 가지다. 개정안이 발의돼 국회 재적 3분의 2를 넘는지, 국민투표에서 과반 투표와 과반 찬성을 얻는지, 그리고 부칙이 현직 임기를 어떻게 규정하는지다. 여권 일부에서는 개헌 국민투표를 2028년 총선에 맞춰 치르고 임기 단축은 굳이 필요치 않다는 관측도 나온다. 결국 문턱을 넘기 전까지는 '임기 단축이 확정됐다'가 아니라 '적용될 수 있는 조건이 열려 있다' 정도로 읽는 편이 정확하다.